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三问存款保险制度

2017年11月22日 16:03:10 来源:

 “存款保险制度的推出可以被视为另一个更为艰难的改革前的关键,即放开政府对存款利率控制的改革。从这个角度讲,存款保险制度也是意在为利率市场化铺路,同时也旨在更好地约束银行业及其客户。”著名经济学家宋清辉告诉法治周末记者。

  宋清辉提及的存款保险制度指的是存款银行交纳保费形成存款保险基金,当个别存款银行经营出现问题时,使用存款保险基金依照规定对存款人进行及时偿付的一种制度。

  11月30日,中国人民银行发布《存款保险条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)正式公开征求意见。此前,存款保险制度的设立问题一直局限在学术讨论的范围内。

  中国社会科学院金融研究所研究员易宪容对法治周末记者表示,存款保险制度最核心内容就是要告诉存款人,未来银行其实是有可能破产的。

  法治周末记者在采访中了解到,公众在热议存款保险制度的同时,也将视线集中到了后续工作的落实上。存款保险费率如何定、存款保险基金谁监管、银行理财产品缘何未纳入存款保险范围等问题被频频提及。

  保险费率如何定?

  “未来储户的存款风险将由存款保险制度来兜底,而存款保险费则由各存款银行而非储户来买单。”北京科技大学经济管理学院教授刘澄对法治周末记者说。

  央行发布的《条例》显示,“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整,报国务院批准后执行”,然而对于具体的保险费率并未涉及。

  银行业内人士认为保险费率的高低可能会影响到未来银行的利润及成本问题。

  “综合来讲,存款保险对不同经营质量的金融机构实行风险差别费率。如在美国是根据参保银行的资本和风险评级,经营稳健和资本充足率低的银行只用缴纳较少的保费。从国际各国操作手法判断,保险费率约在0.015%多点,有中小银行担心费率过高增加财务负担,而造成的银行利润减少的担心其实是多余的。”宋清辉认为。

  刘澄赞同上述观点,并对法治周末记者表示:“存款保险制度建立后,将只是小比例地向金融机构收取保费,大银行可能几亿元,小银行也就几百万元左右,相对于银行的存款总量而言,起步阶段的保费缴纳对银行资金的流动性以及利润的影响是有的,但很有限。”

  针对“交了保费就该降低存款准备金率”的观点,刘澄表示:“存款保险费和存款准备金是两个完全不同的概念,两者有着本质的区别。两者在数量级上也有着天壤之别。存款准备金余额20多万亿元,而存款保险费很低,两者相差上千倍。这种说法也不是太合适的。”

  此外,刘澄告诉法治周末记者,《条例》中明确指出针对不同金融机构的风险差别费率将由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

  “费率可能会分为几档,但初期它不会划分太多的档;总的来说,大银行风险几率小一些,小银行风险几率可能稍微高一点。”刘澄说。

  有储户向法治周末记者表示,一家金融机构的风险差别费率如果被确定为过高是否会引发该机构存款被集中兑付?

  “这也是过于担心了。一方面,各金融机构的差别保险费率依据标准制定以后一般存款保险机构是不会公布的;另一方面,现在的银行在监管机构其实也是分级管理的,对于风险大的一些小银行会存在一些开展业务上的限制。”刘澄表示。

  中国政法大学金融法研究中心主任刘少军也对法治周末记者表示,存款保险制度的最高偿付额为50万元人民币,能够为99.5%的存款人(包括各类企业)提供全额保护,存款保险制度就是为了解决未来可能出现集中兑付的问题。

  “其实实行风险差别费率的主要原因是为了防止金融机构的道德风险,因为当所有银行的存款人都能得到同样的补偿时也会导致部分银行放松自己的风险管理情况,出现搭顺风车的情况。”宋清辉说。

  存款保险基金谁管理?

  那么按照一定保险费率标准交纳的存款保险基金将由谁管理呢?

  “目前整个存款保险制度的开展工作由中国人民银行的存款保险处负责。最终独立的存款保险管理机构的形成可能是一个渐进的过程,不会马上一步到位。”刘澄说。

  《条例》显示,存款保险基金管理机构最终将由国务院决定。而据法治周末记者了解,目前在业内有三种不同的观点,即托管到银监会、由央行管理或成立独立管理的机构。

  “从我国存款保险制度征求意见稿来看,初期的执行载体可能是央行管理,内设存款保险基金,条件成熟时再设立完全独立的存款保险公司,而不是美国联邦存款保险公司(FDIC)那种由美国政府单独设立的机构的运作模式。这也是比较适合我国国情的一种做法。”宋清辉说。

  刘澄也认为初期由中国人民银行管理的可能性比较大,并表示:“随着未来出现商业银行倒闭的可能,存款保险基金管理机构发展会很庞大,可能会更有权。《条例》的推行会在比较平稳中进行。机构人员最初可能会比较精干,也不会马上挂牌。以后随着出现银行扮演行破产的情况,可能需要大量的人员处置时,就会逐步增加一定的人员。”

  “我觉得由央行管理或许相对更好一些。原因在于央行还有再贷款的功能,如果与保险结合起来,可能配合的会更好一些。而如果完全独立设立一个机构,保险机构可能在信息的获得上有一定的麻烦。”刘少军认为。

  同时刘澄也认为,中国人民银行起着很重要的金融风险救助角色,未来存款保险基金管理机构可能会成为央行掌握金融环境的一个触角,或许出于这方面原因未来中国人民银行可能也不会彻底放手对存款保险基金管理机构的监管权力。

  业内人士指出,如何实现存款保险基金的保值升值将对存款保险基金管理机构形成考验。

  法治周末记者发现《条例》明确指出应当遵循安全、流动、保值增值的原则,限于存放中国人民银行,投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券以及国务院批准的其他资金运用形式。

  “在美国的次贷危机中,可以发现倒闭的总是投行,却很少有商业银行倒闭。在中国这种情况可能更甚。”宋清辉分析,“如果商业银行鲜有倒闭,金融机构缴纳的保费无疑会成为一笔沉睡的资金,如何实现其保值升值、如何管理对存款保险基金管理机构形成一定的考验和压力,届时可能会出现一些新的问题,如被违规违法挪用、管理不当带来亏损等。”

  “我认为将基金存放人民银行的方式不一定很合适。一方面放到人民银行是没有利息的,同时也会造成与存款准备金功能趋同的问题,而这笔资金应既要与人民银行保持联系又要保持其相对的独立性,所以投资一些安全性比较高的领域更好。”刘少军表示。

  “虽然目前对如何运用这笔资金还没有具体的设想,但是未来的一个阶段或许会委托专业的机构来代管运作。”刘澄认为。

  理财产品缘何未纳入?

  法治周末在采访中了解到,有储户询问银行理财产品为何未纳入存款保险的保障范围?

  “这是很多人存在的一种模糊理解,即认为理财产品应该有保障。但存款保险制度设立的初衷是保护存款人的存款安全,为整个金融体系按上一道安全网。因此银行这笔基金只保障存款,而理财产品并不是存款。至于以后是否会建立一个针对理财产品的附属基金以对理财产品进行保障那另作打算。总的来讲,理财和保险是不同性质的,不能混为一谈。”刘澄解释道。

  “从法律角度讲,刚性兑付本来就是不合法的。理财产品是高风险高收益的产品,风险本由投资者自己承担。存款保险制度最主要的目的是为了解决存款风险的问题,而非理财产品的风险问题,两者法律关系就不一样。”刘少军表示。

  宋清辉认为,存款保险制度实施后也意味着理财产品刚性兑付彻底打破。

  刘澄说:“过去政府对银行存款是进行隐性担保,现在转化为明确担保,同时也意味着与理财产品彻底划清责任界限。在体系中对‘我管什么,我不管什么’以进行明确。而理财产品则基于风险自担的原则由市场来解决。”

  宋清辉对此也表示赞同,并表示《条例》之所以将在境外设立的分支机构,以及在境内设立的外国银行分支机构排除在投保机构外除了信息不对称,风险难以监控的原因,根据国际惯例,建立了存款保险制度的国家和地区几乎都不对境外子行提供存款保险。

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