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风险分担 让存款更保险

2017年11月22日 15:35:08 来源:

  2017年11月22日,《存款保险条例(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)正式对外公布。作为一项酝酿、讨论多年的政策,《征求意见稿》一经面世即获得了广泛的社会关注。

  在法律性质上,存款保险属于政策性保险,其运作通常不受商业保险法的规范,有必要另行制定专门法律加以规范。那么,其权利义务如何界定、哪些类型的银行存款属于存款保险的偿付范围、后续还需要哪些配套政策,这都是需要从法律层面予以探讨的问题。

  影响深远

  存款保险制度的出台对金融体系改革的意义十分深远。

  首先,可以为利率市场化改革保驾护航。回顾海外金融市场利率市场化的建设过程,存款保险制度的出现已成为其中必不可少的一个步骤,其主要作用在于稳定储户和公众的信心,避免挤提局面的出现与扩散。

  其次,解除财政隐性担保,促进银行市场化经营。一直以来,我国银行业的存款都存在隐性担保,但是一直没有以立法的形式予以透明化。对于哪些机构对具体哪家银行的多大额度内的存款提供担保,公众一直没有明确的认识。在义务的另一面,便是权利—地方政府对银行经营的干涉较多,银行市场化经营难以落到实处;一旦银行出现问题,地方财力实际上又难以负担。存款保险制度建立后,隐形担保将被解除,取而代之的是规范明确的存款保险制度,这有利于银行业市场化改革的进一步推进,也为民营银行的进场竞争提供了保障。

  再次,有助于防范金融风险,保障金融安全。金融安全网一般包括中央银行日常监管机制、最后贷款人机制和存款保险制度三部分。在金融安全网的建设过程中,存款保险日益成为金融安全网组成中的一项关键因素。近年来,商业银行风险敞口明显暴露,加之部分商业银行风险防范能力偏弱,经济增长乏力背景下个别银行的问题很容易在各部门传染,发展成为系统性危机。存款保险制度建立后,现有金融安全网的效能将得到进一步提升,有利于更好地保障银行业的健康稳定和存款人安全。

  条款亮点

  本次的征求意见稿有以下亮点:

  明确了存款保险的性质和范围。《征求意见稿》规定,存款保险具有强制性,凡是吸收存款的银行业金融机构,包括商业银行(含外商独资银行和中外合资银行)、农村合作银行、农村信用合作社等,都应当投保存款保险。同时,参照国际惯例,规定外国银行在中国的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险范围。被保险的存款既包括人民币存款也包括外币存款,金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。

  规定了最高偿付限额和方式。《征求意见稿》规定,存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元,意即同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的,将予以全额赔付;超过50万元的部分,从该存款银行清算财产中受偿。但是,这个限额并不是固定不变的,人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额,报国务院批准后公布执行。特别需要说明的是,按照征求意见稿的规定,即使个别小的存款银行发生了被接管、被撤销或者破产等情况,一般也是先动用存款保险基金,支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”、收购或者承担其业务、资产、负债。这样存款人的存款将直接转移到其他银行,继续得到全面保障;确实无法由其他银行收购、承接的,再按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。

  规范了存款保险的管理模式。《征求意见稿》规定,存款保险基金管理机构具有一定的银行监管功能,需获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息,并且可以进行核查。对核查中发现的重大问题,应当告知银行业监督管理机构。此外,由于我国采用的是风险管理制度中的成本最小化模式,存款保险基金管理机构可以对银行进行风险提示。如意见稿第16条指出,投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降,严重危及存款安全以及存款保险基金安全的,投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。

  有待完善

  建立存款保险制度,并不意味着金融系统性风险可以“高枕无忧”,其作用的发挥还有待相关配套制度不断完善。

  作为保险制度的一种,存款保险制度也要遵循保险基本原理,即大数原则。当参与保险的主体数量众多,且相互之间具有较高独立性时,保险机制才具有真正意义上的风险分担功能。这意味着,只有在银行数量众多,且业务相对分散和独立的情况下,存款保险制度才能充分发挥作用。因此,要充分发挥这一制度的作用,还需要更进一步的放松金融管制、降低市场准入门槛。

  由于存款这种银行负债产品带有极强的公共品属性,国家开办存款保险,代为偿付危机中银行的存款人,是一种政策性保险。理论上,实施存款保险后,政府对银行存款再无隐性担保,银行可经由法律程序破产。但正是由于存款的公共品属性,政府在银行出现危机时绝不可能撒手不管(即使美国亦是如此),隐性担保永远存在。政府隐性担保不会立即消失,存款保险的实质效果将在银行业改革取得成效后逐渐显现。

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